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探索发展强基惠农“股份合作经济”的调研报告

中共云南省委组织部课题组

解决好“三农”问题是全党工作的重中之重,加快推进农业现代化、巩固党在农村基层的执政基础是我们党在农村的一贯政策。为破解村级组织无钱办事、无能力办事问题,进一步加强农村基层党建工作,中共云南省委组织部从2013年起按照先开展试点、再总结推开的工作思路,在全省探索发展强基惠农“股份合作经济”(以下简称“股份合作经济”),经过2年工作实践,取得了明显成效。截至2015年6月底,全省共有2633个单位牵头,在3250个村(社区)或村(居)民小组实施了3527个“股份合作经济”项目,整合盘活各类资金103.23亿元(含资产资源等折价入股),1100多个项目已产生效益,村集体累计分红8000多万元。实践证明,发展“股份合作经济”,有利于全面深化农村改革,推动农村经济发展,加强农村基层建设。

一、云南发展“股份合作经济”的探索实践

2013年,云南省在武定县插甸镇开始“股份合作经济”的探索实践,到2014年扩大到1468个村(社区)或村(居)民小组试点,再到2015年在全省范围全面推开。在推进过程中,全省各地紧紧围绕操作程序、运作模式、股本来源、合作对象等工作重点积极探索实践,逐步形成了思想共识和工作认同。

(一)不断规范操作程序。一是组建集体经济实体。召开村民或村民代表会议,经民主决策依法组建集体经济实体,集体经济实体资产实行统一管理、授权经营、分级监督,建立符合市场经济规则的企业法人治理结构。二是确定合作形式。按照股份合作制要求,村集体采取资金入股、资产资源经营权入股等形式,通过制定章程、签订协议,明确双方权利义务,依法与各类经营主体开展股份合作。三是规范股权设置和管理。在清产核资、摸清家底的基础上进行资产评估,将经营性资产量化,合理设置集体经济实体与各类经营主体的股权结构。村集体股权不得折股量化到个人。四是实行所有权与经营权分离。集体经济实体作为各类经营主体的股份持有人,可选派人员进入理事会、监事会履行监理职能,不直接参与和干预其日常运行。五是合理确定利益分配方式。遵循股权平等、利益共享、风险共担、积累共有的原则,集体经济实体按照所占股份比例获取收益,以其认缴的出资额为限承担责任,从收益中提取一定比例的资金作为追加股本,用于扩大再生产;其余收益作为村集体经济收入,主要用于兴办村级公益事业、开展组织活动、弥补办公经费不足。六是建立风险防范机制。有关部门定期对开展“股份合作经济”工作的农民合作社或企业的生产经营、资金运行情况进行监管和审计。基层党组织、监事会加强内部监督,实行民主决策和民主理财。

(二)积极创新运作模式。一是城市拉动模式。主要是城郊结合部的村(社区)或村(居)民小组依托区位和资源优势,发展面向城市消费人群的集体经济。比如,沾益县龙华街道凤来社区新建兴庄综合市场,带动周边330户农户的房屋出租,解决了当地300多名剩余劳动力的就业,增加村集体收入20多万元、群众收入500余万元。二是产业带动模式。主要是依托本地特色产业优势,通过整合相关部门扶持资金,与当地龙头企业、农业专业合作社、种养大户等共同发展农业特色产业,发展壮大集体经济。三是服务创收模式。主要是一些城镇化建设搞得比较好的村(社区)或村(居)民小组依托实体公司为本地群众提供多样性的公共服务进行创收。比如,麒麟区沿江街道新圩村以32万元资金和30亩集体土地、鱼塘等资源折价入股瑞绿捷物业管理公司,为群众提供卫生、绿化、供水、通行等公共服务,村集体每年分红2万元以上。四是招商合作模式。主要是引进农业龙头企业,村集体通过本地资源和管理服务入股,实现集体经济创收。五是资源开发模式。主要是挖掘土地、山林、水面、矿产、自然风景和人文景观等资源的潜力,入股企业共同开发乡村旅游资源、水利资源、矿产资源等。比如,弥勒市五山乡石头寨村通过引土地入股、引水源上山、引产业落户、引资本进村、引技术下乡,让万亩贫瘠荒山变成了“摇钱树”。

(三)着力拓宽股本来源。一是各级各部门的项目资金入股。在保持资金性质不变、投入渠道不变、监管主体不变的前提下,将各级有关部门投入村(社区)或村(居)民小组的涉农支农惠农项目资金,包括产业发展资金、财政专项资金、扶贫互助金、社会捐助资本等资金项目,转化成为村集体股本。目前,全省开展的项目中,以资金为主入股的占54.7%。二是村(社区)或村(居)民小组集体所有的资源资产,如集体土地林地、农村服务配套设施、中小学校舍等的经营权作价入股。在全省开展的项目中,以资产资源折价入股为主的占30.8%。三是以管理服务入股。主要是村级组织在争取项目资金、引进企业、整合流转土地、化解矛盾纠纷以及管理维护公有设施过程中的管理服务,经合作各方协商同意,收取一定比例(或固定分红的方式)的收益。目前,全省开展的项目中,以这些方式入股的有511个,占14.5%。

(四)切实找准合作对象。一是与专业合作社合作。这种方式的主要优势是层次相对较低,合作对象与有限的村集体资金、资源、资产相匹配,容易达成合作,同时与当地的产业发展方向较吻合,能实现村集体和当地产业发展的共同促进。在全省开展的项目中,与农民专业合作社合作的占30%。二是与企业合作。这种方式的主要优势是企业的经营管理水平和市场化程度高,操作规范。不足是合作门槛较高,引进企业较难,而且集体和村民弱势一方的利益难以保障。在全省开展的项目中,与企业合作的占24%。三是与致富带头人或种养大户合作。在全省开展的项目中,与致富带头人或种养大户合作的占35%;其他方式合作的占11%。全省近2/3的“股份合作经济”项目,选择与农民专业合作社、致富带头人或种养大户开展合作。

总体上看,经过2年的探索实践,全省发展“股份合作经济”工作进展顺利,发展势头良好,积累了经验,受到了基层和群众的欢迎。同时,这项工作也还存在一些亟待解决的问题。在思想认识方面,一些地方对“股份合作经济”的认识不足,没有从加强农村基层政权和基层党组织建设的高度来认识,部分基层干部热情不高、动力不足;在产业基础方面,全省农业产业化程度偏低、农民组织化程度偏低、农村市场化程度低、农村资源匮乏;在操作运行方面,不同程度地存在着涉农项目资金转化难、经济组织融资难、合作对象选择难、整合资源入股难、集体资产监督管理难等问题;在组织保障方面,部分基层党组织软弱涣散、基层党组织带头人队伍不强、各方责任落实不到位,等等。这些问题需在接下来的探索中不断加以克服和完善。

二、进一步发展“股份合作经济”的思考

党的十八届三中全会对深化农村改革、发展“股份合作经济”作出了部署,云南省推动“股份合作经济”的探索实践体现了中央要求,符合云南实际,吻合促进全省农村实现跨越式发展的现实需要,下一步,我们将按照积极、协同、稳妥、规范、务实的总体思路,进一步推进这项工作。

(一)借改革东风大力推进。一是探索农村集体产权制度改革。进一步明确产权归属,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及继承权。二是引导土地有序流转发展适度规模经营。坚持以农户家庭经营为基础、以合作与联合为纽带,做好“土地”文章。三是加大农村金融的支持力度。综合运用财税杠杆和货币政策工具,定向实行税收减免和费用补贴,引导更多信贷资金和社会资金投向农村;鼓励有条件的农民专业合作社开展信用合作,鼓励和引导农民专业合作社直接申报和承接财政支农项目,鼓励将农村土地承包经营权、农民住房财产权进行抵押融资,最大限度释放农村生产要素能量。四是提高农业产业信息化水平。积极探索“互联网+”模式,将互联网技术与农业生产、加工、销售等产业链环节相结合,实现农业发展科学化、智能化、信息化。

(二)统筹兼顾协同推进。一是结合农业现代化统筹推进。加快培育农业龙头企业、专业合作组织、家庭农场、种养大户、新型职业农民等新型经营主体,大力发展不同类型、不同功能的现代农业庄园。特别是边远山区和边疆少数民族地区要充分利用区位、资源、生态优势培育乡村旅游业、生态产业,建设蔬菜、畜牧、水产等特色商品基地。二是结合社会主义新农村建设统筹推进。把“股份合作经济”工作融入社会主义新农村建设、美丽乡村建设等工作中,纳入扶贫攻坚规划,实现相辅相成。特别是要扎实组织实施好扶贫开发和基层党建整乡“双推进”、扶贫攻坚“挂包帮”“转走访”工作。三是结合基层党建重点工作统筹推进。紧紧围绕强基惠农这个目标,大力发展壮大村级集体经济;大力推广基层党员带领群众创业致富贷款,加快培育现代职业农民和合作社职业经理人,并通过“三培养”等措施,引导这些“能手”向党组织靠拢,逐步成为农村基层的执政骨干。四是结合扩大基层民主统筹推进。尊重群众的主体地位,大力推进基层党务公开、政务公开、村(居)务公开,建立公开议事规则,完善民主参与机制,大力推行协商民主,严格落实“四议两公开”“一事一议”制度,调动群众参与基层治理的积极性和主动性。

(三)因地制宜稳妥推进。一是因地制宜选择发展模式。目前许多地方探索了不少切合实际、操作性强、推广借鉴性好的经验做法,各地可学习借鉴,选择适合本地发展的模式。二是因地制宜选择合作对象。主要有与农民专业合作社、企业、致富带头人或种养大户等合作方式,这些合作方式各有优劣势,各地可结合本地产业实际选择合作对象进行合作。三是因地制宜盘活股本。坚持“盘活存量、做足增量”,在保持资金性质不变、投入渠道不变、监管主体不变的前提下,将各级有关部门投入村(社区)或村(居)民小组的涉农支农惠农项目资金转化成为“股份合作经济”股本。比如,农业综合开发产业化经营、木本油料产业发展、国家造林补贴、生猪(奶牛)标准化养殖小区、油茶产业发展、林木种苗、水利、林下经济等项目要注意做好对接转化;各级投入到村(社区)或村(居)民小组形成的固定资产,以及村(社区)或村(居)民小组自有的资金、土地、林地、场房、水利基础设施、矿产等,明确权属后,经全体村民同意后可折价入股。一些地方在土地、林地确权过程中整理出部分土地、林地,村集体可将其作为集体资产盘活用好。四是因地制宜操作实施。比如,是否成立“集体经济实体”要结合实际。再比如,村集体收益属于全体村民所有,是否分到所属农户要结合实际,在总体“盘子”总量不大的情况下,还是要发挥“集中力量办大事”的优势,不宜分光了之。此外,要汲取过去“乡镇企业”“村办企业”的教训,不鼓励集体全额独资自办企业,不鼓励简单出租、拍卖、委托管理等短期行为,要注意可持续发展。

(四)完善政策规范推进。一是规范合作协议。内容要明确具体,不能含含糊糊,凡是可能预见的矛盾、问题、后果都要有明确具体的条款,尽量消除纠纷隐患;要坚持公平合理,通过广泛沟通,达成共识,特别是涉及集体资产的处置要听取群众意见,避免造成集体资产流失或群众利益受损;要合法合规,不能超出现有法律界限搞私底下的利益分割或利益输送;要按市场规律办事,最大限度地降低风险。二是建立经营运行机制。坚持管办分开、政企分开,实行经营权和所有权分离,建立完善理事会、监事会、执行人等治理结构,村级组织可以选派2至3名干部分别进入理事会和监事会。重点对经营管理情况、项目推进情况、财务收支情况等进行监督,确保集体资产不流失,维护好群众的利益。三是建立利益分配机制。村集体按照所占份额参与分红,以其认缴的出资额为限承担责任。集体经济收入实行村级会计委托代理,通过“四议两公开”等程序,主要用于兴办村级公益事业、开展组织活动、补贴办公费用。同时,为了调动村(社区)或村(居)民小组干部的积极性,有条件的地方可以明确拿出部分收益补贴村(社区)或村(居)民小组干部。所有财务开支接受村民监督。四是建立风险防范机制。由乡镇农经部门、供销部门、村务监督委员会对生产经营和财物状况进行跟踪评估、监管和审计;理事会、监事会加强内部监督,保证民主决策、民主理财,经监事会确定,因经营管理不善发生的亏损,由经营执行人承担;确因市场波动、重大疫情等不可抗力因素造成的亏损,由股权各方按出资比例共同承担。建议从每年的利润中定额提取公益保障金、公积金、风险金,提高化解风险的能力。可探索与保险机构开展合作,探索特色优质农产品保险等,以减少损失。

(五)强化责任务实推进。一是落实组织部门的牵头责任。这项工作由省委组织部牵头负责,各级组织部门分级负责,省委组织部每半年进行督查通报,各级组织部门每季度对本地区的工作进行督促指导,每半年进行1次专题调研督查,并报告省委组织部。各州市、县(市、区)可成立由组织部门牵头,发改、财政、农业、林业、水利、工商、扶贫等部门为成员的工作机构,统一部署调度。二是强化省直部门的协同责任。既抓好本系统又抓好本单位的工作,财政部门主要负责加强资金管理,配合相关部门对符合条件的“股份合作经济”项目给予支持,并积极探索资金渠道和支持方式;农业部门主要履行对村集体经济、合作社发展的指导、服务、监管的职责,强化村级财务、资产运作等方面的管理,注重在推动土地流转中积极探索、盘活用好土地等集体资源;林业部门可在村(社区)或村(居)民小组集体林地的整合入股方面积极探索;水利部门可在整合水库、坝塘、灌溉设施等入股方面大胆探索。此外,工商、农办、国土、畜牧、农信、工信、供销等涉农部门以及其他国有企事业单位,可结合实际在各自的联系点开展“股份合作经济”项目。三是发挥乡(镇)、村的主体责任。项目村所属乡镇党委书记具体负责本乡镇的“股份合作经济”工作,项目村党组织书记是项目的具体责任人。乡(镇)、村党组织主要做好项目申报、项目实施、资源整合、土地流转、群众工作、管理服务等工作,调动专业合作社(企业)、群众参与的积极性。注意发挥第一书记、新农村建设指导员、大学生村官、选调生、挂职干部等群体的作用,合力推进“股份合作经济”工作。学好用好《强基惠农“股份合作经济”案例选编》,抓好学习培训,加大宣传力度,营造良好氛围。

(责编:王金雪、秦华)

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